深化改革 调整政府与企业、社会组织的关系
张建动
2014年8月27日
党的十八届三中全会作出关于全面深化改革若干重大问题的决定，指出深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。由过去的“国家管理”改为现在的“国家治理”，虽然只有一字之差，但在内涵上却有根本性的变化。“国家管理”的主体是全国各级各类国家机关，而“国家治理”的主体除国家机关外，还包括社会组织、企事业单位和公民。政府、企业、社会组织作为国家治理的重要主体，应该如何正确认识和处理他们之间的关系，对于建立运转协调有效的国家治理体系，提高国家治理能力具有重要意义。本文就这一问题作初步探讨。
一、政府、企业、社会组织的职能定位
政府是国家行政机关。《决定》对于政府的基本职能定位是五项：“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”。其中，宏观调控由中央政府掌握实施，地方政府只是执行中央政府的宏观调控政策。其他职能由各级政府共同分工承担。在此之前中央对政府职能的定位是四项：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”（2002年全国人大九届五次会议首次提出）。这次《决定》对政府职能定位与过去比较，有三个创新：一是增加了“环境保护”职能；二是调整了位次，将“公共服务”由过去四面职能中的末位，调整为现在五项职能中的第二位（还应提至第一位）；三是更新内涵，为了适应市场在资源配置中起“基础性作用”转为起“决定性作用”，将“经济调节”职能更新为“宏观调控”职能。无论是四项职能还是五面职能，政府的根本职能是为全社会提供公共产品和公共服务（国防、外交、基础教育、医疗保障、社会保障、基础设施建设、环境保护等），其核心使命是保障民主法治，维护公平正义，促进社会和谐、经济繁荣、人民幸福。
社会组织又称民间组织，一般是指公民或法人自发成立的，在一定程度上具有非盈利性，非政府性和群体性特征的组织机构，主要包括行业协会和商会、专业协会、慈善机构、志愿者组织、基金会、中介机构（会议、审计、律师、婚姻、劳动、鉴证、评估），群众团体、宗教团体、基层自治组织等。其中，基层自治组织中的村委会、居委会和群众团体中的全国性组织工、青、妇、文联、社联、侨联等具有特殊性，他们直属党和政府领导，具有明确的官方背景。不同类别的社会组织有不同的职能定位。行业协会、商会、专业协会、群众团体、宗教团体、自治组织的共同职能是将特定范围的人群组织起来，维护团体的权益，表达团体的诉求，制定团体的规章，实现团体的自治和自律，对内对外协调团体的有关事务等。慈善机构、基金会的职能是对社会弱势群体或特定人群提供资助。志愿者组织的职能是对特定人群（一般是社会弱势群体：残疾人、老年人）和重大的社会活动（如抗震救灾，环境保护、奥运会）提供无偿服务。中介组织的职能是为特定人员提供专业的服务（婚姻、劳务、法律、财务），社会组织的核心使命是在国家治理体系中起沟通、协调和自治、自律作用，协同政府维护社会的和谐有序和公平正义。
企业是从事生产经营，并以盈利为主要目的的经济组织，是国家经济建设的基本力量，是市场经济的主体。在市场经济条件下，企业通过市场竞争机制，在追求自身利益最大化的同时，也为社会提供了产品和服务。企业创造的财富是国家社会经济发展的物质基础，也是政府发挥作用的物质基础。企业的核心使命是效率，即以提高资本的收益率为最终目标。公司化治理、专业化生产、规模化发展是企业追求资本效率的基本方式。
二、政府与企业的关系
政府与企业的关系是个大难题。无论在发达国家、发展中国家还是资本主义国家、社会主义国家，至今都未能解决好。党的十八届三中全会决定指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点、核心问题是处理好政府与市场的关系”。而市场的主体是企业，因此，政府与企业的关系仍然是我国目前深化改革的核心问题。
新中国成立以来，政府与企业的关系经历了一个逐步变化的过程。从建国初期到改革开放前，实行的是计划经济体制，政府主导完成了对生产资料的社会主义改造，政府直接安排着企业的生产经营，政府与企业的关系是指挥和服从的关系。改革开放以后，通过扩大企业自主权，实行政企分开。确立多种经济成分并存的经济制度，鼓励私营企业发展，实行有计划的商品经济体制，建立社会主义市场经济体制，推行现代企业制度，对国有企业实行公司化改造等一系列步骤，不断调整政府、市场、企业的关系。直到十八届三中全会决定出台，提出“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。决定虽没有直接表述政府和企业的关系，但根据以上所述和我国政企关系变革的历史轨迹，我认为社会主义市场经济条件下，政府和企业的关系应该是服务保障（政府）和主体（企业）的关系，即企业在价值规律及其价格机制的引导下，独立自主地进行投资决策和生产经营；政府通过制定国民计划和行业政策，健全宏观调控体系，实行有针对性的财政货币政策，促进宏观经济平衡（商品供应总量与需求总量，货币供应总量与需求总量），加强市场监管，维护市场秩序，提供公共产品和公共服务，为企业的正常经营和发展提供保障和服务。
当前，为了调整和改善政企关系，国家采取的主要措施有：
1、按照市场决定资源配置的要求，转变政府职能，减少行政审批，增强了企业的发展活力。新一届政府承诺要在任期内把行政审批事项减少三分之一以上。目前，已分四批取消或放了近六百项行政审批事项。通过政府这一简政放权措施，激发了社会投资和创业热情，增强了企业发展信心和活力。李克强总理指出：“简政放权，激发市场活力是实现去年经济稳中向好的关键一招”。
2、推行市场准入负面清单管理模式，打开企业生存发展的空间。负面清单是相对于正面清单而言的概念，它是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，企业有行为的自由，法律法规不会进行干预。此项举措在上海自贸区首先实行，并逐步向全国推广。随着社会经济发展，各种新的业态、新的领域不断出现（支付宝、网店），市场主体能否进入这些领域，必然成为法律调整的空白带。在正面清单模式下，企业能否进入，在很大程度上取决于政府的自由裁量权，由此还会产生权力寻租，暗箱操作等问题。在负面清单的模式下，企业的行为，除非法律限制，都属合法，而政府机关的行为除非法律许可，都为非法。因此，实行负面清单管理模式既是国家治理方法的重大转变，体现了“规范公权，保障私权”的现代化法治理念，又为企业的生存、发展提供了广阔的空间。今年以来，全国新登记企业出现井喷式增长：上半年全国新登记企业165万户，同比增长57%，其中新登记私营企业158万户，从业人员达1009万人，同比增长43%。
3、创新政府的宏观调控方式，保持宏观调控政策的稳定性和精准性，为企业发展提供良好的政策环境。新一届政府在宏观调控的思路上，提出了“区间论”，即设置经济指标的上、下限，上限是防通帐，CPI不超过4%，控制目标是3.5%左右；下限是GDP增长7%，控制目标是7.5%左右。这也是依照保就业（每增GDP一个百分点，可增就业1000万人）和2020年GDP比2010年翻一番的目标测算的底线。只要经济运行在此合理区间内，就保持宏观调控政策基本取向不动摇（积极的财政政策和稳健的货币政策），集中精力转方式，调结构，提高国民经济质量。同时，精准发力，适时适度地进行预调和微调，提高宏观调控的针对性，协调性和前瞻性。如货币市场上国债的正回购或逆回购；对有“三农”和小微企业贷款业务的商业银行降准；对科技创新企业小微企业、大学生创业给予减免税金或财政贴息支持；加快保障房建设和棚户区改造，发行专项金融债券予以支持；增加对西部地区的铁路、公路建设投资（调区域结构）等。新的宏观调控思路正确认识经济波动与稳定的关系（绝对与相对），把着眼点放在提高国民经济质量、改善民生上，既有战略定力，又有底线思维，给予企业、市场和社会更加稳定的预期，为企业的经营发展提供了宽松的政策环境。
三、政府与社会组织的关系
新中国建立以后，政府与社会组织的关系同样经历了一个逐步变化的过程。在计划经济年代，政府是“全能”政府，几乎包揽了所有社会管理事务。当时的社会组织只有官办的工、青、妇及社联、文联、侨联等全国性组织，并具有明显的行政机关性质。在城市只有政府领导的居委会参与社会管理；在农村只有政、企、社合一的人民公社参与社会管理。计划经济时代，社会组织与政府的关系是领导与从属的关系，且存在着社会组织严重发展不全的问题。
改革开放以后，由于重点在于发展经济，社会组织在改革开放后的十多年里仍然发展迟滞。1998年政府机构改革方案提出要转变政府职能，实行政企、政社分开。在实际执行中，政企分开成为当时改革的切入点，取得明显成效，而政社分开并未得到落实。一些行业协会、商会虽然从政府机关中分离出来，但仍然是行政机关的附属机构，政社关系并没有真正改变。
新世纪以来，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，利益主体及其利益诉求的多元化，加上党和政府对社会建设的重视，特别是2006年10月党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以后，促进了政府分开的落实和社会组织的快速发展，社会组织提供服务，沟通协调，维护权益，规范行为的功能作用也开始逐步发挥出来。党的十八届三中全会决定对于深化改革社会建设体制机制，改革政府与社会组织的关系提出了明确的目标和要求：（47）改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节，居民自治良性互动。（48）激发社会组织活力。正确处理政府与社会的关系，实施政府分开，推进社会组织明确权责，依法自治，发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。以上论述虽未直接讲明政府与社会组织的关系，但根据其精神并参照西方发达国家的经验、政府与社会组织的关系应该是主导和协同的关系。
当前，调整和改善政府与社会组织的关系，需要采取以下措施：
1、创新社会治理体制。根据三中全会精神，借鉴发达国家的经验，创新社会治理体制，关键是要建立社会治理主体多元化的格局。从过去党委政府包办社会事务向党委政府与社会多元主体共同治理转变，既发挥党委政府的领导和主导作用，又鼓励和支持社会组织、企事业单位和公众参与，充分发挥他们的功能和作用，并实现多元主体间的良性互动，形成社会治理的整体合力。在社会治理多元化格局中，党委领导是根本，政府主导是关键，社会组织协同是依托，企事业单位合作是力量，公众参与是基础。由于社会组织直接联系着企事业单位和公众，因此，其在党委政府与企事业单位、人民群众之间的沟通协调作用不可替代。
2、支持社会组织发展，提高社会组织的活力和公信力。由于社会组织在社会治理中的沟通协调作用，处于桥梁中介的地位，因而社会组织的活力和公信力就成为社会治理多元主体良性互动的关键。现在，我国社会组织存在的主要问题是发展不够，活力不强，公信力不高。虽然，我国社会组织近年来发展迅速，已经达到50万个，但与发达国家比较，仍然差距很大。如美国现有社会组织达160万，而我国人口比美国多几倍。我国现有社会组织有些仍然依附于行政机关，不能独立自主地开展工作，缺乏活力。有的社会组织甚至以盈利为目的，提供服务和组织活动都要收取高额费用，公信力差。要解决这些问题，必须发挥政府的主导作用。一是要修改完善相关法规，破除对社会组织的双重管理体制（主管部门和登记管理机关），免去社团组织的行政主管部门，实现社会组织的自我管理、自主活动。二是降低社会组织登记门槛，把政府的一些公共服务事项和专业性强的事项（劳动合同签证、职能评定、专业鉴定等）交给社会组织承担，促进社会组织发展。三是改进登记管理办法，促进社会组织依法自治，完善章程，加强管理、规范行为，增强社会组织的活力和公信力。
3、建立政府与社会组织的沟通协调机制。社会组织的优势在于它直接联系着一批稳定的人群。在当今社会阶层分化、利益主体多元的条件下，社会组织对于其所联系群体的诉求表达，利益协调、矛盾调处、权益保障能够发挥有效作用，即通过组织、协调、激励、诱导、协商等方法，使上述社会问题得到柔性化、理性化处理，防止社会矛盾的激化，避免群众与政府的直接冲突，促进社会和谐。因此，政府要充分发挥社会组织的功能作用，必须建立政府与社会组织的沟通协调机制。可以选择的办法是：通过社会组织登记管理机关把不同类别的社会组织介绍给相关的政府部门，由政府部门主动上门联系，建立合作关系和沟通协调机制。
4、加强社会组织的党建工作。这是党建工作面临的一个新课题。在社会组织中开展党建工作，能够发挥党组织的引导作用，党员的带头作用，为社会组织的建设和发展提供正能量，并为政府与社会组织间的主导与协同关系提供保障。现在的问题是社会组织都是民办机构，党建工作十分薄弱，甚至还有许多空白点。中央虽然提出了“全覆盖”的总要求，但具体办法措施不明确。有的地方探索由登记管理机关负责社会组织的党建工作，即在登记管理机关建立党委，在社会组织建立党支部或党小组。但社会组织尚在发展中，将来数量会逐步增大，且类别繁多，登记机关恐怕也管不过来。能否由登记机关负责在社会组织中建立党组织，再将党的关系介绍给与其联系的地方或机关的党组织领导，值得研究和探讨。
总而言之，政府与企业、社会组织的关系是历史客观的，发展变化的，是与我国的社会经济制度，历史文化传统密切联系的。研究确定三者的关系，根本目的是实现三者的良性互动，以促进经济发展，保障社会和谐，提高人民生活水平。我国是单一制的社会主义国家，政府是强势政府，在政、企、社三者关系的发展变化中，始终处于主导地位。因此，要建立三者良性互动关系，关键在于政府，从思想观念，法律法规、体制机制上加大自我革命的力度。按照建设服务型政府的要求，放下架子，真诚为企业服务，与社会组织合作。新一届政府在调整政企关系上表现尤佳，让我们看到了希望。